◆ 절주조례 제정 동기

건전한 음주문화 환경을 조성하기 위해 가급적 주량을 줄이도록 권고해 보자는 취지로 자료를 수집한 결과 과(過)음주자 비율이 '2006년 도민 생활수준 및 의식조사' 자료에서 술을 마신다는 비율이 시민의 68.4%로 전국에서 거제시가 가장 높게 나타났다.

청소년의 음주와 흡연의 실태를 조사한 결과 거제시 아동과 청소년 가운데 45.6%가 음주경험이 있는 것으로 나타났다. 학생들이 술을 처음 접하게 된 동기는 ‘부모의 권유’가 33.2%, ‘술에 대한 호기심’이 30.3%다. 이런 결과는 가정에서 열리는 제사의식에서 청소년의 음복(飮福)을 허용하는 우리나라의 관대한 음주문화 때문인 것으로 보여 진다.

2008년 경남보건지표조사 거제시 성인 71.66%가 연간 음주를 하는 것으로 나타났으며 남성 비율이 82.4%, 여성 비율이 60.9%였다. 보건복지가족부의 정신질환자 현황 자료(2006년도 “정신질환자실태 역학조사”)에 따르면 정신질환 1년 유병율은 18세이상 64세이하 인구의 12.9%로 매년 약412만명이 정신질환에 이환되며 이중 불안장애, 기분장애, 정신병적 장애의 1년 유병율은 8.3%(약 264만명)이고, 알코올 사용장애의 1년 유병율은 5.6%(약 179만명에 이른다고 한다.

이를 거제시에 적용하면 알코올 유병율은 8,178명이 되고 정신장애 평생 유병율 및 추정환자는 23,659명이 된다.

거제시 보건소의 2005년도 거제시 건강생활 실태조사보고서에 따르면 음주하는 전체대상자의 최초 음주시작 연령은 ‘19~22세’가 46.9%, ‘18세 이하’ 29.9%, ‘23~30세’ 17.4%, ‘31세 이상’ 5.8% 순으로 나타나 ‘19~22세’가 아주 높았다.

이는 고등학교 졸업 후 대학생활 및 직장생활을 시작하는 나이에 음주에 처음 노출되는 기회가 많음을 보여주고 있다. 따라서 절부사업은 음주율이 높은 연령을 표적 집단으로 하여 절주 중재프로그램을 운영하는 것이 가장 효과적일 것으로 본다.

도로교통공단 홈페이지에 공개된 거제시 음주운전으로 인한 교통사고발생현황에서 2008년도에 1,219건의 교통사고 중 음주로 인한 사고가 166건이고 이들 중 사망자 30명중 12명이 음주로 인해 사망한 것으로 40%로 통계되고 있다.

음주로 인해 지출되는 사회적 경제비용도 2008년 기준으로 23조7,247억원에 달한다. 이 금액은 국내 총생산액(GDP)의 2.9%를 차지하는 수준이다. 이를 거제시에 적용한다면 609억원에 달한다. 게다가 2007년 한국가정법률 상담소의 상담통계에 의하면 음주문제와 관련된 상담이 전체의 23%로 높은 비중을 차지하는 것으로 나타난 것도 조례제정을 촉구하는 원인이 됐다. 

◆  여론의 긍정적 평가

서울 중랑구나 대전시 등에서 비슷한 사례가 있었지만 주민들을 술의 해악에서 지키기 위해 종합적이고 포괄적인 성격의 조례를 만든 것은 처음이다. 조례의 골자는 3가지다. 도시공원 등 공공장소를 음주청정지역으로 지정하고, 나이를 엄격하게 확인하는 등 청소년 보호에 모범을 보이는 주류 판매업소를 청소년 클린판매점으로 선정하며, 관내 잡지나 신문·방송에 음주를 유도하는 술 광고 도는 청소년을 대상으로 하는 행사에 주류회사가 후원을 못하도록 제한한다는 것이다.

물론 지자체 조례의 실행력에 회의를 보이는 시각이 있다. 이번의 경우에도 음주 청정지역을 지정해 안내판을 세우고 교육홍보활동을 할 수 있을 뿐이다. 위반행위를 적발해도 범칙금 부과 등 제재수단이 없다. 상위법인 「국민건강증진법 및 공원녹지법」에서 위임하지 않았기 때문이다. 클린판매점 선정 역시 인센티브에 머물며 나머지 조항도 권유와 권장 수준을 넘을 수 없다.

그러나 시도한다는 것 자체에 특별한 의미를 부여할 수 있다. 거제시의회는 술자리에서 소속 공무원과 주민들을 상대로 술 권하지 않기, 술잔 돌리지 않기, 술로 건배 만 하기, 폭탄주 제조 안하기, 2차 안가기 등 ‘5 NO 절주운동’을 말로만, 생각으로만 벌여왔다. 따라서 이번 조례제정이 일회성 이벤트가 아니라 주민생활에 실직적 변화를 가져올 것으로 많은 시민들은 믿는다.

한국은 ‘음주공화국’의 낙인이 찍힌 지 오래다. 하루 13명이 음주로 인해 사망하며, 15세 이상의 독주 소비량은 경제협력개발기구(OECD) 국가 중 1위다. 차제에 이러 시도가 널리 확산돼 다른 자치단체들도 술로 인한 신체적·사회경제적 폐해의 심각성을 인식하고 우리의 비뚤어진 음주문화를 바로잡는 계기로 삼았으면 한다. 

◆ 고려해야 할 사항들

첫째, 전통적으로 술을 음식의 일부로 여기는 관습이다. 식사를 할 때면 으레 반주(飯酒)가 따르는 것은 동서양을 막론하고 일상화된 습관이다. 논과 밭에서 김을 맬 때 간식으로 막걸 리는 대접하는 것은 전래의 습관이다. 거기다가 술을 즐기며 서로 권하는 것을 미덕으로 여기고 권주가를 즐기는 것도 음주풍습의 한 장면이다. 술을 원근(遠近)불구, 청탁(淸濁)불구, 외상(外上)불구라는 용어가 오히려 친근하게 느껴진다. 그 뿐인가 영웅호걸과 주색(酒色)이라는 용어는 바늘과 실과의 관계로 보는 것도 과거의 술에 대한 예찬에서 나온 말이다.

둘째, 국가정책중 하나인 주세정책과 충돌한다는 점이다. 국가는 주류 판매세를 징수하는데 그 세수 액이 만만치 않다. 2006년 결산기준 주세수입액은 2조4056억원으로 이는 총 세수 액의 1.8%에 해당하는 규모다.(국세통계 연보 2007년 판 55쪽, 국세청) 그래서인지 주세수입은 우리나라뿐 아니라 대부분 국가가 비슷한 상황이다. 주류 판매를 통한 세수입은 재정수입에 기여하는바가 크다.

셋째, 자치단체인 거제시가 서울시 성북구에 이어 이런 내용의 조례를 제정할 수 있는 사항인가이다. 헌법 제117조와 지방자치법 제22조는 ‘지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자체에 관한 규정을 제정할 수 있다’고 정하고 있는데 법령에는 자치단체가 음주행위를 제한하는 조례를 제정하도록 위임하는 규정이 없다. 즉, 청소년을 비롯한 음주자의 행위를 제한할 법적 근거가 없어 자칫하면 위범조례가 될 수 있기 때문이다. 

◆ 선언적 조례지만 주민의식 전환에 기여할 것

위에서 보는 바와 같이 절주조례는 과태료 부과 등의 제재규정이 빠진 선언적 성격의 조례로 머무를 수 밖에 없다. 우리나라의 입법제도에 비춰 어쩔 수 없는 결과다. 그럼에도 이 조례가 높은 평가를 받는 것은 지방자치정신에 따라 다른 자치단체에서 찾아보기 어려운 적극적인 사고를 가지고 노력을 한다는 점이다.

따라서 성북구 주민은 이런 뜻을 이해하고 조례가 추구하는 정신이 구현되도록 협조해야 할 것이다. 그리고 언젠가는 이 조례의 취지가 법령에 직접 규정하던가, 아니면 조례로 정하도록 위임규정을 두기를 기대한다. 1992년 청주시행정정보공재조례가 대법원에서 합법판결을 받은 결과 끝내 행정정보공개 법률 제정을 이끌어 내어 ‘조례는 법률의 씨앗이다’의 말을 만들어 낸 사례를 기억하면서이다.