[제2주제]남해안 시대를 위한 법·제도적 개선방안 주제발표 및 토론문
[제2주제]남해안 시대를 위한 법·제도적 개선방안 주제발표 및 토론문
  • 김철문 기자
  • 승인 2009.08.31 20:03
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[제2주제발표]남해안 시대를 위한 법∙제도적 개선방안

이 성 호 (부산대학교 도시공학과 교수)

▲ 이성호 교수

목차
1. 서론
2. 남해안 개발의 여건과 기대효과
3. 남해안 개발 관련 법 및 제도
4. 남해안 개발관련 법적, 제도적 문제 및 개선방안
5. 결론


1. 서론

최근의 지역발전정책은 광역경제권을 중심으로 추진되고 있다. 광역경제권 방식은 세 가지 유형으로 추진된다. 첫째는 기초생활권 방식으로 시∙군별 또는 시∙군이 협력하여 추진하는 방식이다. 둘째는 광역경제권 방식으로 수도권, 충청권, 호남권, 대경권, 동남권, 강원권, 제주권으로 구분하여 추진하는 방식이다. 셋째는 초광역권 방식으로 2개이상의 광역경제권을 묶어서 공동의 사업을 발굴하고 추진하는 방식이다.

최근 정부는 초광역권을 주목하고 있다. 3면이 바다인 우리나라의 특성상 바다를 이용한 개발이 용이하며 수도권과 생생할 수 있는 새로운 거대도시의 개발 가능성이 있으며, 이를 통하여 아시아권의 경쟁우위에 있는 거점개발이 가능하기 때문이다. 현재 동해안 초광역권(블루벨트), 서해안 초광역권(골드벨트), 남해안 선벨트로 불리는 남해안 초광역권, 남북교류접경벨트에 대한 발전구상이 수립되고 있어 초광역권에 의한 국가의 균형개발에 대한 기대가 높다. 지역발전위원회(위원장: 최상철)의 최근 보도자료를 살펴보면 각 초광역별로 지역의 특성과 잠재력을 극대화 할 수 있는 종합계획의 수립을 추진하고 있다. 권역별로 남해안권은 동북아의 해양관광 및 물류∙산업 등의 경제허브로 육성하고 동해안권은 에너지와 해양관광 등 녹색성장의 전진기지로 육성한다. 서해안권은 국제비지니스의 거점과 첨단 신산업벨트를 육성하며 남북교류접경벨트는 세계유일의 평화∙생태벨트로 발전토록 할 계획이다.

이와 같은 초광역권의 개발방향과 더불어 남해안 개발과 관련된 법적, 제도적 정비에 대한 관심이 고조되고 있다. 모든 계획은 관련법에 의해 수립되는 법적 배경을 가져야 한다. 따라서 남해안을 개발의 법적 근거를 마련하기 위하여, 2000년대초 남해안 개발을 위한 특별법 제정의 노력이 있었으며 이런 결과로 2007년 12월 27일 법률 제8823호인 동∙서∙남해안권발전 특별법이 제정되었다. 이 법에 의하여 남해안 개발의 기초가 마련되었다고 할 수 있으나 관련된 다른 법 및 제도의 정비 없이는 성공적인 사업의 추진이 어렵다.


본 글에서는 남해안 개발의 활성화를 위하여 선결되어야 할 법적, 제도적 문제점과 그 개선방안을 살펴볼 것이다.

2. 남해안 개발의 여건과 기대효과

남해안 개발을 논하기에 앞서 우선 남해안에 대한 정의가 우선되어야 할 것이다. 남해안의 통상적인 정의는 부산에서 전라남도 해남에 걸친 지역이다. 그러나 2000년 7월에 발표된 남해안 관광벨트 개발계획 이후부터 중앙정부의 계획등에서 부산, 전라남도, 경상남도의 해안을 지칭하여 남해안을 정의하고 있다. 실제 남해안 관광벨트 개발계획의 계획 범위를 부산광역시~경상남도~전라남도 목포에 이르는 남해안과 접해있는 1개 광역시, 10개 시, 12개 군으로 정하고 있어 현재 남해안의 정의는 과거의 통상적인 정의보다 포함되는 지역이 다소 넓어졌다.

남해안 지역은 크게 세 지역으로 구분할 수 있다. 우선 부산대도시 지역으로 부산에서 마산에 이르는 거대도시권을 형성하고 있다. 특히 부산은 우리나라 제2의 도시로 동북아 국제교역의 거점 등의 흡입요인을 보유하고 있고 인구 및 자본흡인을 통한 동남권 지역의 성장 핵으로서의 역할을 수행한다. 다음으로 목포지역이 있는데 주변의 다른 지역에 비해 상대적으로 높은 인구밀도를 가지고 있으며 성장세를 유지하고 있으나 목포의 성장으로 인한 주변 파급효과는 크지 않다. 마지막으로 여수∙남해지역이 있다. 이 지역은 소백산맥에 의해 둘러싸인 입지적 특성으로 지역성장의 한계가 있었으나 최근 여수 엑스포 개최등을 통하여 지역발전에 노력을 크게 기울이고 있다.

광역 교통체계를 살펴보면 부산, 목포, 여수지역은 수도권 및 중부권과의 광역접근성이 양호한 편이다. 공항으로는 김해국제공항, 여수공항, 목포공항, 사천공항이 있으며 고속도로는 호남고속도로, 경부고속도로, 남해안고속도로, 구마고속도로가 기존에 있었으며 최근 서해안고속도로, 대전-통영간고속도로, 부산-대구고속도로가 새로 신설되어 광역 접근성을 크게 향상시켰다. 특히 부산의 경우 김해국제공항과 부산국제여객터미널, 그리고 KTX종착역인 부산역으로 인하여 우리나라 제2의 관문으로서 뛰어난 국제적 접근성을 보유하고 있다.

남해안 관광자원은 타 권역에 비하여 매우 우수한 조건을 가지고 있다. 우선 수려한 자연경관을 보유하고 있다. 다도해 해상국립공원, 한려해상 국립공원 등 아름다운 해상경관을 보유하고 있으며, 내륙의 웅장한 명산과 고풍스런 사찰, 고 건축물과의 연계개발이 가능하다. 또한 인공적 개발이 대규모로 이루어지지 않은 지역으로 깨끗한 자연환경과 전원풍경을 동시에 지니고 있어 개발 잠재력이 매우 크다. 기후적 측면에서 타 지역에 비하여 온화한 기후로 해양관광을 즐기기에 적당하며 해안선의 굴곡이 많은 리아스식 해안으로 다양한 해안경관을 보유하고 있어 해양관광의 최적 조건을 갖추고 있다.

물리적 환경에 더불어 사회∙문화적 환경 또한 매우 양호하다. 진도의 ‘신비의 바닷길’과 전라남도 해남권과 경상남도 고성군에 대표적으로 분포해 있는 공룡화석지, 전남지역에 가장 밀집해 있는 고인돌 등 세계적으로 희귀한 문화관광 자원을 보유하고 있다. 또한 판소리, 도예 등 수준 높은 우리나라 고유의 전통예술과 향토축제 개최 등 다양한 볼거리를 제공할 수 있다. 지정학적 측면을 살펴보면 부산을 중심으로한 남해안은 태평양과 대륙을 잇는 관문의 역할을 수행하며, 동해안과 서해안을 잇는 네트워크 중추기능의 수행이 가능하다. 또한 가까운 일본과 연계한 다양한 해양관련 상품개발이 가능하다.

종합하여 고려해 볼 때 우리나라에서 남해안이 가지는 위치는 태평양과 유라시아를 연결하는 전략적 관문으로서 부산을 중심으로 해양수도의 거점기능을 담당하는 곳이다. 또한 빼어난 해상경관을 통하여 해양관광의 중심이 되는 곳이다.

남해안의 개발로 인하여 다음과 같은 효과를 기대할 수 있다. 우선 국제적인 차원에서 현대의 국가경쟁력은 국가 전체의 경쟁력이 아닌 지역의 중심이 되는 도시 및 지역의 경쟁력에서 출발한다. 따라서 남해안의 개발로 인하여 세계화 시대에 지방이 직접적으로 세계경제에 참여하여 국외의 다른 경제권과 경쟁할 수 있다.
국토적 차원에서는 국토개발이 시작된 이래 지속적으로 진행되어 온 수도권 집중의 완화효과를 기대할 수 있다. 이를 통하여 수도권과 상생하여 발전할 수 있는 계기가 마련될 것이며 그간 분리되어 발전해온 동서간의 통합발전도 기대된다. 부산, 전라남도, 경상남도의 장단점이 상호 보완된 경제권의 통합은 국가 및 지역경쟁력 확보의 수단이 될 것이다. 또한 동서의 정치적, 문화적 단절을 극복하는 계기가 될 것이다.

남해안 지역적 차원에서는 국지적 차원의 개발계획에서 탈피하여 관광산업, 첨단과학기술단지 개발, 투자진흥 등을 통하여 남해안 지역의 연계된 개발이 이루어질 것이다. 이것은 남해안 지역의 고용증대효과를 발생시켜 주민의 지역이탈현상을 방지하고 주민소득을 향상시켜 삶의 질을 향상시키는 효과를 가져 올 것이다. 그러나 이러한 기대들은 법적, 제도적 뒷받침 없이는 사실상 불가능하다.


3. 남해안 개발관련 법 및 제도

(1) 동∙서∙남해안권발전 특별법
동∙서∙남해안권발전 특별법은 동∙서∙남해안권을 동북아시아의 새로운 경제권 및 국제적 관광지역으로 발전시키는데 필요한 사항을 규정하여 국가경쟁력 강화와 국가균형발전에 이바지함을 목적으로 한다. 이 법의 주된 핵심은 동∙서∙남해안권발전종합계획의 수립과 각종 개발사업의 시행에 따른 지원에 있다. 동∙서∙남해안권발전종합계획의 수립 절차를 살펴보면 <표 1>과 같다.

남해안권발전 종합계획에 의하여 남해안권 발전을 위한 기본구상 및 시책, 동북아 관광휴양 거점구축을 위한 방안, 미래형 항만물류산업 육성에 관한 사항, 지역의 경제활성화 정책 등이 마련될 것으로 기대된다. 현재 남해안권발전 종합계획이 진행중에 있으며, 남해안권발전 종합계획 중간보고가 2009년 8월 11일(경남), 8월 12일(부산), 8월 13일(전남)에서 이루어졌다. 이달말 종합계획안에 대한 공청회가 있을 것이며 11월 최종안이 확정될 전망이다.
종합계획에 의한 개발사업은 동∙서∙남해안권 발전특별법에 의해 지원을 받는다. 대표적인 것이 개발사업의 실시계획 승인시 거쳐야하는 관계 행정기관장과의 협의사항에 대하여 35개 항목에서 의제처리를 받을 수 있다는 것이다. 이를 통하여 개발사업의 기간이 대폭 줄어들게 되어 사업시행자는 개발비용을 절감할 수 있다.
그러나 동∙서∙남해안권 발전특별법만으로는 개발사업의 원활한 추진을 기대할 수 없다. 수많은 관련법과 제도가 있으며 개발사업은 직∙간접적으로 영향을 받게 된다. 따라서 보다 원활한 사업의 추진을 위해서는 법 및 제도의 정비가 우선적으로 필요하다.

(2) 기타 관련 법 및 제도

남해안의 육역 및 해역의 개발과 관련된 법은 매우 다양하며 크게 개발과 관련된 법, 관리와 관련된 법, 환경과 관련된 법의 세 가지 형태로 구분이 가능하다. 개발과 관련된 법으로는 동∙서∙남해안권발전특별법, 관광진흥법, 항만법, 어촌∙어항법, 지역특화발전특구에 대한 규제특례법, 공유수면매립법, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률, 자연공원법 등이 있다. 관리와 관련된 법은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법, 공유수면관리법, 연안관리법 등이 있다. 환경과 관련된 법으로는 하천법, 문화재보호법, 수산업법, 해양환경관리법, 습지보전법, 수산자원관리법 등이 있다.

이러한 법들이 남해안 개발과 관련하여 하나이상 관여하고 있으며 특히 환경과 관련된 법들은 지역개발에 있어 규제적 측면이 강하다. 예를 들면 수산자원관리법에 의한 수산자원보호구역이 있다. 이법은 수산자원관리를 위한 계획을 수립하고, 수산자원의 보호∙회복 및 조성 등에 필요한 사항을 규정하여 수산자원을 효율적으로 관리함으로써 어업의 지속적 발전과 어업인의 소득증대에 기여함을 목적으로 한다. 따라서 수산자원의 보호∙육성을 위하여 수산자원보호구역을 지정하는데 수산자원보호구역에서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제11호에 따른 도시계획사업(도시계획시설사업, 도시개발사업, 정비사업)은 이루어질 수 있다. 그리고 수산자원의 보호 또는 조성 등을 위하여 필요한 건축물, 주민의 생활을 영위하는 데 필요한 건축물, 조림, 육림, 임도의 설치 등은 관할 관리관청의 허가를 받아 설치 할 수 있다.(수산자원관리법 제52조) 그러나 이외의 다른 행위에 대해서는 제한하고 있다. 즉 우수한 관광자원을 보유하고 있음에도 불구하고 수산자원보호구역으로 지정되면 더 큰 부가가치를 생산하지 못하게 된다.

또 다른 예로 공유수면관리법에 의한 공유수면의 점∙사용허가에 관한 규정이다. ‘공유수면’이라 함은 바다나 바닷가, 하천∙호소∙구거 기타 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류로서 국유인 것을 말한다. 공유수면에 부두∙방파제∙교량∙수문∙건축물, 그 밖의 공작물을 신축∙개축∙증축 또는 변경하거나 제거하기 위해서는 반드시 특별자치도지사∙시장∙군수∙구청장으로부터 점용 또는 사용의 허가를 받아야 한다.(공유수면관리법 제5조)

습지보전법에 의한 습지보호지역은 자연상태가 잘 보존되어 있거나 생물다양성이 풍부한 지역, 희귀종이나 멸종위기에 처해있는 생물이 서식하는 지역, 특이한 경관적, 지형적, 지질적 가치를 지닌 지역에 지정되며 그 주변지역을 습지주변관리지역으로 지정할 수 있다.(습지보전법 제8조) 습지보호지역에서는 건축물 기타 공작물의 신축 또는 증축 및 토지의 형질변경이 금지되며 습지의 수위 또는 수량에 증감을 가져오는 행위가 금지된다. 또한 흙∙모래∙자갈 또는 돌 등의 채취와 광물의 채굴이 금지되며 동∙식물의 인위적 도입, 경작, 포획 또는 채취가 금지된다.(습지보전법 제13조)

연안관리법은 연안의 효율적 보전∙이용 및 개발에 필요한 사항을 규정하고 있다. 특히 연안해역을 이용연안해역, 특수연안해역, 보전연안해역, 관리연안해역으로 구분하고 있으며 이중 보전연안해역의 경우 연안환경 및 자원의 보호, 해양문화의 보전 등을 위하여 관리가 필요한 해역에 지정할 수 있다.(연안관리법 제15조)

한편 개발 관련법으로는 지역특화발전특구에 대한 규제특례법(이하 특화법)이 있다. 이 법은 지역특화발전특구의 지정 및 운영을 통하여 지역특성에 맞게 선택적으로 규제특례를 적용함으로써 지역의 특화발전을 제도적으로 뒷받침하고 나아가 지역경제의 활성화와 국민경제의 발전을 도모하는 것이 목적이다.(특화법 제1조) 시장∙군수∙구청장은 특화사업을 추진하려면 지역특화발전특구계획을 작성하여 지식경제부장관에게 특구계획의 승인 및 특구지정을 받아야한다. 특구를 지정받으면 사업의 종류에 따른 규제특례 사항을 적용받게 된다. 그 중 몇 가지를 살펴보면 우선 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국계법)에 관한 특례로 특화사업을 위해 필요한 경우 국계법 제77조(용도지역의 건폐율)에도 불구하고 대통령령으로 정하는 범위에서 건폐율의 최대한도를 조례로 달리 정할 수 있다. 또한 국계법 제78조(용도지역에서의 용적률)에도 불구하고 대통령령으로 정하는 범위에서 용적률의 최대한도를 조례로 달리 정할 수 있다.(특화법 제32조)

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 공원녹지법)에 관한 특례로는 공원녹지법 제19조 제5항(도시공원의 설치 및 관리)에도 불구하고 대통령령으로 정하는 범위에서 공원시설에 적용되는 건폐율의 최대한도를 조례로 달리 정할 수 있다. 공원녹지법 제24조 제3항(도시공원의 점용허가)에도 불구하고 도시공원을 점용할 수 있는 대상 및 점용의 기준을 조례로 달리 정할 수 있다. 그리고 공원녹지법 제27조 제3항(도시자연공원구역에서의 행위제한)에도 불구하고 행위의 허가기준을 조례로 달리 정할 수 있으며, 공원녹지법 제38조 제3항(녹지의 점용허가 등)에도 불구하고 녹지를 점용할 수 있는 대상 및 점용의 기준을 조례로 달리 정할 수 있다.

이처럼 특화법은 개발에 있어 적용되는 제한을 완화시켜 사업의 추진을 원활하게 진행될 수 있도록 도움을 준다.

4. 남해안 개발관련 법적, 제도적 문제 및 개선방안

(1) 남해안 개발관련 법적 제도적 문제점
우선 많은 규제지역의 지정문제를 들 수 있다. 남해안은 수려한 자연관광자원을 보유하고 있지만, 각종 규제지역으로 지정되어 있어 개발에 어려움이 크다. 해상국립공원의 경우 남해안에만 2곳(한려 해상공원, 다도해 해상공원)이 지정되어 있으며 행위규제가 엄격한 자연보존∙자연환경지구가 전체구역의 99%를 차지하고 있다. 수산자원보호구역은 전국에 10개 지역에 지정되어 있는데 그중 9개(전남 5곳, 경남 4곳)가 남해안에 집중되어 있다. 이곳은 농어업용 시설과 공공시설외 다른 시설의 설치는 엄격히 제한되고 있다.

다음은 근거법에 의한 개발계획의 한계이다. 관광기본법에 의한 관광개발기본계획은 주로 육지위주로 관광개발계획 및 관광사업이 계획되어 있어 해양자원이 뛰어난 남해안의 특성을 제대로 반영하지 못하고 있다. 해양수산발전기본법에 의한 해양수산개발기본계획은 해양관광의 장기비전 제시가 부족하고 종합적이고 체계적인 추진전략 수립이 미비하며 관련부처와의 연계가 부족하다.

해양관광이 이루어지는 연안공간(연안육역 및 연안해역)은 국토해양부, 농림수산식품부, 행정안전부 등에 의해 관리되고 있다. 관리부처가 일원화되지 못하여 종합적이고 체계적인 해양관광개발을 추진하기 위해서는 관련 부처들간의 협조가 중요하다. 연안해역의 경우 항만구역이 아닌 대부분 해역은 마을어장으로 둘러싸여 있다. 어민의 생활터전과 직결되어 있는 해역의 개발시 어민과의 마찰이 우려되며 이의 조정이 필요하다. 이에 대한 제도적 뒷받침이 절실하다.

해양관광 활동과 관련된 다양한 법의 적용은 해양관광의 활성화를 저해한다. 레저보트 운영과 관련하여 수상레저안전법, 선박안전법, 선박법 등의 적용을 받으며 해수욕과 관련하여 공유수면관리법, 수산업법, 관광진흥법 등의 적용을 받는다. 크루즈 운항은 해운법, 유선 및 도선사업법, 관광진흥법 등이 관련되어 있으며 바다낚시는 낚시어선법, 유어장의 지정 및 관리에 관한 규칙, 유선 및 도선사업법 등이 관련되어 있다. 해양관광 활동은 국토해양부, 농린수산식품부, 문화관광부 소관 법령의 영향을 받고 있어 해양관광을 활성화시키기 위해서는 관련부처간의 연계가 중요하다.

(2) 법적, 제도적 개선의 최근의 노력
2009년 7월 말 기획재정부에서 남해안 관광투자 활성화를 위한 제도개선 방안을 발표하였다. 남해안의 수려한 자연경관과 남도 특유의 문화∙예술자원 등의 관광자원을 보유하고 있음에도 불구하고 해상국립공원, 수산자원보호구역 등 각종 규제로 투자유치가 어렵고 지역개발에 한계가 있다고 인식하고 제도개선의 우선 정비를 추진하는 것이 배경이다. 문제점으로는 zoning제도로 인한 투자유치 부진, 각종 계획간의 연계 부족 등을 제시하고 있다. 이에 제도적 개선사항으로 공원구역의 해제, 용도지구의 조정, 숙박시설 설치제한 완화, 선착장∙유선장의 부지면적 확대, 동∙서∙남해안권 발전특별법상 공원 시설 범위 확대, 로프웨이 거리제한 완호, 공원계획 변경주기 단축 등이 있다.

다른 노력으로 2009년 8월 초 발족된 부산마리나산업개척단이 있다. 최근 마리나 개발은 전국적으로 큰 관심을 불러 일으켰고 각 지방자치단체에서 경쟁적으로 사업에 뛰어들고 있으나, 여러 가지 제역조건으로 인하여 실제적으로 사업의 추진이 어려운 것이 사실이다. 이에 부산지역 국회의원, 부산시, 업계, 학계 관계자들이 망라된 부산마리나산업개척단은 마리나 산업의 활성화를 위하여 기존 규제중심의 수상레저안전법을 수상레저진흥법으로 전환시키는 등 관련 제도를 정비하고 법적 근거를 마련하기로 하였다.

(3) 법적, 제도적 정비 방안
남해안 개발의 활성화를 위한 법적, 제도적 정비는 크게 세 가지 측면으로 살펴 볼 수 있다. 기존 법령을 그대로 활용하는 방법과 기존 법령을 수정하는 방법, 그리고 새로운 법령을 제정하는 방법이 있을 수 있다.

기존 법령을 그대로 활용하는 방법은 매우 소극적 접근방법으로 첫째 기존 법에서 지정하는 각 종 지역등을 재조정하는 방법이 있다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 지정하는 육역의 용도지역, 지구, 구역의 변경을 통하여 남해안 개발의 활성화를 도모할 수 있다. 또한 해역의 zoing이라 할 수 있는 연안관리법에 의한 연안해역 용도를 지역의 특성과 개발환경에 맞게 재지정하는 것도 고려해 볼 수 있다.

둘째, 지정된 지역의 지정목적이 달성되었거나 퇴색되었을 경우 원활한 사업의 진행을 위해 현재 지정되어 있는 각종 규제지역의 합리적인 조정이 필요하다. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 의한 개발제한구역의 경우 과거 개발제한구역 지정 당시 면밀한 검토가 이루어지지 않고 지정된 곳이 많으며 이미 지정목적을 상실하여 개발제한구역의 지정의미가 퇴색된 지역이 존재한다. 이런 지역은 개발제한구역관리계획의 수립을 통하여 개발제한구역에서 해제하여 남해안 개발의 활성화에 기여토록 하는 것이 바람직하다.

셋째, 규제 지역의 규제를 완화시킬 수 있는 관련법을 찾아내는 것이다. 예를 들어 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제19조와 동법 시행규칙 제7조에 의하여 도시공원 안의 건축물의 건폐율은 다음의 <표 2>의 비율을 초과할 수 없다. 그러나 앞서 소개한 지역특화발전특구에 대한 규제특례법 제34조에 의하면 <표 2>의 건폐율에도 불구하고 대통령령으로 정하는 범위에서 공원시설에 적용되는 건폐율의 최대한도를 조례로 달리 정할 수 있도록 규정하고 있어 조례에 의한 건폐율의 추가적용을 기대할 수 있다.

기존 법령을 수정하는 방법은 규제위주의 법 및 제도의 규제를 완화하는 방법이다. 예를 들어 최근 관심이 높아지고 있는 해양스포츠 산업이 있다. 부산의 광안리 해수욕장 근처에 다수의 해양스포츠샾이 있었으나 수상레저안전법이 생긴지 8년만에 대부분이 문을 닫았다. 현행 법상 수상레저사업자등록을 위해서는 공유수면점∙사용허가서를 꼭 받아야 하나 현실적으로 이 조건을 충족시키는 것이 불가능하다는 것이 사업주의 이야기이다. 초∙중∙고등학교의 정규수업과정에도 해양스포츠 내용이 들어가 있으나 이와 관련된 대부분의 수업행위 역시 수상레저안전법상 장비 대여, 교육 등이 현실적으로 불가능하다

다른 예로 2008년에 부산시에서 해양레포츠를 육성하기 위해 신설한 부산시 체육진흥과 해양레포츠계를 신설했다. 얼마 전 어촌에 해양스포츠가 어촌경제활성화의 대안이 될 수 있음을 보여주기 위하여 부산 사하구 다대포 삼미매립지 앞 해상에서 약 20여분간 1인용 요트와 윈드서핑 등 무동력 레저기구 5대를 바다에 띄워 시범을 보였다. 그러나 이 지역은 수상레저활동 금지구역으로 지정된 곳(수상레저안전법 제25조)으로 법위반으로 해경에 조사를 받게된 적도 있었다.. 시에서는 해양스포츠 활동을 활성화 시키려 노력하고 있으나 관련법이 이와 같은 노력을 저해하는 결과가 되고 있다. 해양관광 활동을 저해하는 제도의 규제 완화가 선결되어야 남해안 개발이 성공적으로 이루어 질 수 있으며 이것은 제도개선의 적극적 방법이 될 수 있다.

마지막으로 새로운 법령의 제정을 통하여 기존 법과 제도에 의한 제약조건의 한계를 극복할 수 있도록 하는 것이다. 이것은 동∙서∙남해안권 발전특별법과 유사한 특별법을 제정하거나 지역특화발전특구에 대한 규제특례법과 같은 특례법을 제정하는 방법으로 기존의 법을 통하여 개발사업을 추진하기 힘들거나 기존 법의 수정이 불가능할 때 고려해 볼 수 있다. 특별법은 ‘특별법 우선의 원칙’에 의하여 일반법에서의 규제사항을 극복할 수 있으며 각종 의제처리를 도모할 수 있어 특정지역의 개발에 큰 도움을 줄 수 있다. 남해안 개발시 제약이 되는 각종 규제지역들, 즉 공원구역, 수산자원보호구역, 개발제한구역 등이 조정이 불가능하다면 새로운 특별법의 제정을 통하여 개발할 수 있는 환경을 조성할 수 있을 것이다.

기존 법과 제도에 대한 정비뿐 아니라 계획의 주체와 결정권에 대한 정비도 필요하다. 대부분의 계획 및 개발사업은 시∙도지사에 의해 입안이 되며 관계 관청의 장관의 승인을 통하여 사업이 진행된다. 이 과정에서 각종 심의과정을 거치게 되는데, 남해안 지역에 대한 전문적인 지식이나 경험이 없는 사람들이 제도를 운영하고 심의하게 된다. 따라서 심의 과정에서 제대로 된 지역의 특성과 주민의 요구가 반영되기 어렵다. 최근 중앙정부차원의 국토연구원에서 남해안권발전 종합계획을 수립하고 있다. 남해안의 지역적 특성을 제대로 파악할 수 있을지 그리고 지역주민의 요구가 제대로 반영되는지에 대한 우려가 앞선다. 따라서 남해안 지역의 여러 전문가가 종합계획 수립의 전반적인 부분에 참여할 수 있는 방안이 마련되어야 할 것이다.

이와 더불어 중앙정부가 가지고 있는 계획 결정권의 권한을 지방자치단체장에게 위임하는 것도 필요하다. 이것은 선진국 계획 환경의 최근 추세이기도 하다.

영국의 경우 1960년대 말부터 1970년대에 지역경제성장 및 개발문제에 관심을 기울임에 따라 적극적인 토지이용규제방식을 재고하기에 이르렀다. 결국 1980년대 초부터 토지이용에 관한 정부의 개입을 억제하였고, 그 결과 중앙차원에서 지방차원에 이르기까지 토지이용과 관련된 내용을 여러 계획에 담게 되었다.

독일은 1990년대 초반부터 지속가능한 발전의 이념을 새로운 공간계획 패러다임으로 삼아 기존 계획이념을 재정립하였다. 독일은 연방국가로서 철저한 상호보완의 원칙 아래 공간계획의 권한과 책임을 연방, 주, 기초자치단체에게 적정하게 배분하고 있다. 그러나 원칙적인 계획권한은 최하위의 기초자치단체가 가지고 있어 주민참여를 바탕으로 계획을 수립한다. 연방과 주정부, 주정부와 기초자치단체는 서로 협력하여 지역개발계획을 수립하여 각종 개발사업을 추진하고 있다.

프랑스의 전체 국토는 22개의 레지옹, 96개의 데빠르뜨망, 약 36,500개의 꼬뮌 등 3개 계층의 지방자치단체로 구성된다. 하나의 데빠르뜨망은 380개의 꼬뮌을 포함하고 있으며 꼬뮌의 평균면적은 15㎢로 과도하게 세분되어 있음을 알 수 있다. 1981년 5월 미테랑의 사회당 정군이 등장한 이후 개혁적인 지방분권화가 시도되었다. 즉 도시계획의 발의권을 원칙적으로 꼬뮌에 이양하되 개별 꼬뮌이 처리하기 곤란한 경우와 여러 꼬뮌이 관련되는 경우에는 새로운 공법인을 설립하여 도시계획의 수립을 강제적으로 위탁하게 하였다. 꼬뮌, 데빠르뜨망, 레지옹간 권한과 책임을 중복되지 않게 배분하고 지방자치단체간 계층적 감독을 하지 못하도록 하였다. 개발허가권을 국가에서 꼬뮌으로 이양하였고 따라서 건축허가의 심사기준이 되는 토지이용계획의 수립권을 기본적으로 꼬뮌으로 이양하고 해당 도시계획의 수립을 강력히 유도하였다.

이처럼 선진국의 최근 도시계획 및 지역개발에 있어 권한의 많은 부분이 기초지방자치단체에게 부여하는 추세이다. 이를 통하여 지역의 여건과 지역주민의 요구가 잘 반영되도록 노력하고 있다.

우리나라의 경우 대다수의 결정권이 중앙정부에 집중되어 있다. 동∙서∙남해안발전 종합계획의 수립절차를 살펴보면 종합계획의 입안은 시∙도지사가 하며 그 결정은 국토해양부장관이 하도록 되어 있다. 개발구역의 지정과 개발계획의 승인 역시 국토해양부장관이 한다. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 의한 개발제한구역의 해제도 마찬가지이다. 국토해양부장관이 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시관리계획으로 결정한다. 도시관리계획의 입안은 해당 도시지역을 관할하는 특별시장∙광역시장∙특별자치도지사∙시장 또는 군수가 하되 도시관리계획의 결정은 국토해양부장관이 하게 된다. 그러나 지역현안을 잘 파악하고 있는 각 지방자치단체장에게 그 권한의 일부를 위임하여 지방의 여건이 잘 반영될 수 있도록 할 필요가 있다.

5. 결론
이상에서 남해안 개발의 활성화를 위한 법적, 제도적 정비 방안에 관하여 살펴보았다. 정부가 구상하고 있는 초광역권 개발이 원활하게 수행되기 위한 전제로 법적, 제도적 정비가 필요하며 이는 남해안 개발의 성공의 열쇠가 될 것이다.

본 글에서는 남해안 개발의 활성화를 위하여 몇 가지 정비 방안들을 제시하였다. 우선 기존의 제도를 그대로 활용하는 방법으로 현행법에서 가능한 개발의 환경을 조성하는 것이다. 다음으로 법과 제도를 수정하는 방법으로 규제가 심하여 원활한 사업진행이 어려운 경우 규제를 완화하거나 규제지역을 합리적으로 조정하는 것이 필요하다. 이 두 가지 방법으로도 개발의 활성화가 힘들다면 특별법등의 제정을 통하여 개발의 제약을 극복하는 방법이 필요하다. 마지막으로 최근의 선진국 사례에서 나타나듯 계획의 결정권한D제정을 통하여 개이양하여 지역의 현안이 잘 반영되는 계획 및 개발사업의 추진이 필요하다.

법적, 제도적 개선뿐 아니라 남해안 개발의 과정에서 나타나는 다양한 문제들을 지속적으로 모니터링하고 개선의 노력을 기울일 때 성공적인 지역균형발전을 이룰 수 있을 것이다. 이것은 민∙관∙학계의 힘이 하나로 모아졌을 때 가능하며 이를 통하여 발전된 남해안의 미래상을 그려본다.

[제2주제 토론문]남해안 시대를 위한 법∙제도적 개선방안 토론문

도 건 우 (삼성경제연구소 수석연구원)

▲ 도건우 수석연구원
□ 발제문은 남해안 지역의 발전을 위한 절실하게 필요한 법적·제도적 정비방안들을 다양하고 구체적으로 제시하였음
- 남해안 지역은 수도권 집중화에 따른 경쟁력 약화, 새로운 성장동력 부족, 해양․도서자원 개발 미흡, 지역간 현저한 SOC 격차, 지식집약형 첨단제조업과 지식기반 서비스업 취약 등의 어려움에 봉착

- 이러한 문제점을 해소하기 위한 현행 법 테두리 내에서 지역의 특성과 개발환경에 맞는 용도지역의 재지정, 법률, 시행령, 그리고 하위 법규 등에 대한 제․개정, 지방으로의 권한 이양 등의 다양한 개선 방안을 제시

□ 국내의 취약한 관광인프라를 감안할 경우 자연공원과 관련한 각종 규제를 완화는 것이 절실하므로 더욱 박차를 가할 필요
- 적어도 대형 크루즈선이 정박하고, 요트가 자유롭게 다니고, 접근성이 강화되어야 일본, 중국, 동남아 등의 고급 관광객 유치가 가능

․ 동남권 신공항 건설 계획의 조속한 확정 필요

- 또한, 천혜의 자연 자원, 여수 엑스포, 제주도 등과 연계한 관광자원 개발 필요

- 울릉도의 경우 정부에서 국립공원으로 지정하고자 했으나 주민들이 생활상의 불편을 이유로 국립공원 지정을 반대해 지정 실패

- 7월 29일 개최된 제18차 위기관리대책회의에서 ‘남해안 관광투자 활성화를 위한 제도개선 방안’을 확정함으로써 향후 관련된 각종 규제완화가 기대됨

□ 산업 분야의 경우 첨단제조업과 관광산업 융·복합화가 필요

- 경남 마산에 추진 중인 로봇랜드 및 요트관광산업 활성화 등을 위한 기업 지원방안 검토

- 조선 산업의 경우 경남은 대형선박 건조 중심으로, 전남은 중·소형 선박 중심으로 투톱 클러스터를 구축

□ 저탄소 녹색성장 국가전략과 연결할 필요

- 환경단체를 비롯한 일부 NGO들은 연안 개발을 부추기는 ‘동서남해안권 발전특별법’의 폐기를 주장하고 있으므로 이를 감안할 필요

- 현재 국회 심의중인 ‘저탄소 녹색성장 기본법’ 중 녹색국토 관련 조항에 지역 발전 시책을 포함하는 방안 검토

- 특별법에 지정된 지역에 풍력, 태양광, 바이오매스 등 신재생에너지 보급 확대 시 지원방안 검토

- 친환경 교통수단인 철도를 대폭 확충할 필요가 있으며, 기존 선로의 경우도 전철화에 예산 투입 필요


[제2주제 토론문]남해안 시대를 위한 법∙제도적 개선방안 토론문

최 혁 재 (국토연구원 연구위원)

▲ 최혁재 연구위원
1. 발표자료에 대한 의견 
○ 발표자료에서 제시한 남해안권 개발의 문제점과 개선방향에 대해서 대부분 동의함

- 해상국립공원 및 수산자원보호구역의 과다규제, 육지 위주의 개발로 해양자원의 활용 미흡, 연안 및 해양관리의 다기화, 연안개발과 관련한 어민반발 등은 적절한 지적임

- 지역․지구의 조정 또는 해제, 현행법령상의 규제완화, 계획권한의 지자체 이양 등은 불가피하다고 판단함

○다만, 개선방안 중 새로운 특별법을 제정하자는 제안은 재고의 여지가 있다고 봄

- 동·서·남해안권발전특별법(’08.3.28)이 제정·시행되고 있으며, 동법에 남해안권 개발을 위한 여러 특례를 두고 있으므로 동법을 보완하여 문제를 해결하는 것이 바람직하다고 봄 

○ 현행 동·서·남해안권발전특별법에도 남해안권을 효율적으로 개발하기에 부족한 부분이 있는 것이 사실인 바, 개선이 필요한 문제점 및 개선대안을 다음과 같이 제안함

2. 동·서·남해안권발전특별법의 문제점 및 개선방안 

○ 첫째, 특별법령에서 설치가능한 공원시설의 종류 및 규모를 제한적으로 명시함으로써 자연공원법보다 규제가 강화되는 결과를 초래하고 있어 문제임

- 현재 특별법은 개발구역에 한려․다도해 해상국립공원이 포함되는 경우 개발계획에 포함할 수 있는 공원시설의 종류 및 규모를 유선장 3,250㎡ 이하, 탐방로 폭3m(차량통과구간 6m) 이하, 전망대 1,000㎡(자연보존지구 400㎡) 이하로 규정

- 자연공원법령은 자연보존지구에 대해서만 설치가능한 공원시설의 종류․규모를 제한하나, 특별법령은 용도지구 구별없이 설치가능한 공원시설의 종류․규모를 명시함으로써 다른 용도지구도 같은 제한을 받게 되어 입법취지가 무색해짐

- 따라서 특별법을 개정하여 현재와 같은 설치가능한 공원시설의 범위는 자연보존지구에 국한하도록 하는 동시에, 시설의 종류 및 규모도 상향 조정할 필요가 있음

- 아울러 공원시설에 요트․마리나 등 해양레포츠시설도 포함할 필요가 있음(’09. 5, 환경부 입법예고)

◦○둘째, 해상국립공원과 육상국립공원은 제반 여건이 상이함에도 불구하고 동일한 용도지구 및 행위제한을 적용하고 있어 지역특성을 살린 개발이 곤란한 문제가 있음

- 한려․다도해 해상국립공원은 해면이 83%를 차지하여 가용토지가 한정되어 있으며, 육지부와는 그 성격이 크게 다름

- 향후 지정기준, 용도지구 구분, 행위제한 등을 차별화 하는 등 제도 전반에 관한 재검토가 필요함 

○ 셋째, 개발구역 지정시 특별법(제7조 1항)에 의한 국립공원위원회의 심의와 개발계획 승인시 자연공원법(제10조)에 의한 국립공원위원회의 심의가 중복되는 문제가 있음

- 개발구역 지정을 위한 공원위원회 심의사항에 공원계획의 결정․변경 등에 관한 구체적인 개발계획도 포함되므로 개발계획 승인시 환경부 협의를 거칠 경우 공원위원회 심의를 받은 것으로 의제토록 하는 것이 바람직함

○ 넷째, 개발구역 지정시 중앙도시계획위원회, 국립공원위원회, 건축위원회, 국가건축정책위원회, 동․서․남해안권발전위원회의 심의를 거치도록 하고 있어 심의기간 장기화가 우려됨

- 개발구역을 지정하는 개발계획 단계에서는 건축계획이 포함되지 않으므로 건축위원회 및 국가건축정책위원회 심의는 삭제토록 함

○ 다섯째, 특별법상의 투자진흥지구․첨단과학기술단지에 대한 지원 및 특례규정이 미비하여 실제 국내외 투자유치를 기대하기 어려운 문제가 있음

- 투자유치 촉진을 위한 경제자유구역․자유무역지역․외국인투자지역․관광특구․지역특화발전특구 등 기존의 규제특례지역 지정은 관련법령에 의한 일정요건을 구비해야 가능

- 개발사업에 따라서는 규제특례지역의 입주자격․감면조건 등을 충족시키지 못할 수 있으며, 경제자유구역․외국인투자지역은 외국인투자에만 적용되어 국내투자에 대해 역차별적임

- 따라서 특별법상의 투자진흥지구․첨단과학기술단지에 대한 지원 및 특례를 확대하여 적극 활용하는 방안이 바람직함

∙ 법인세·소득세 7년간 100%, 3년간 50% 감면
∙ 지방세 5년간 100%, 3년간 50% 감면
∙ 대체산림자원조성비, 환경개선부담금, 광역교통시설부담금 감면 추가
∙ 외국인투자기업 임대료 100% 감면
∙ 고용보조금․교육훈련보조금 지원
∙ 외국인자녀 보육시설 설치ㆍ지원
∙ 외국교육기관 및 의료기관 설립특례 적용
∙ 건폐율․용적률 1.5배 상향(경제자유구역 수준)
∙ 기반시설 설치비용 전액 국고지원(산업단지개발 수준)
∙ 외국인 카지노 허가요건 경제자유구역 수준으로 완화(투자금액 5억달러 이상, 신용평가등급 투자적격 이상, 3 종류 이상 관광사업 영위, 특1등급호텔 및 국제회의시설 구비) 등



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